Cartographier les risques :
une nécessité stratégique
pour les collectivités
Un article rédigé par :
Jean PIÉGU – Consultant – Secteur public – Sémaphores – in
Le 8 avril dernier, la cour d’appel administrative de Bordeaux[1] a retenu qu’une collectivité publique engage sa responsabilité lorsque, après un ou des signalements de harcèlement sexuel, la collectivité ne met pas en place de mesures de prévention du harcèlement sexuel, n’assure pas la protection de la victime, et ne diligente pas immédiatement une enquête interne. Cet arrêt a condamné la collectivité qui a engagé sa responsabilité à 75 000 euros d’indemnité pour la victime. Cette décision souligne que chaque jour sans réaction face à de tels faits aggrave la situation : pour les victimes, pour les agents, mais aussi pour l’institution. Protéger ses équipes, c’est agir immédiatement. De plus, elle met en lumière deux constats essentiels : la montée en exigence juridique à l’égard des collectivités, et la nécessité d’anticiper en cartographiant les zones de risque. Cette nécessité n’est pas nouvelle : dès 2016, la loi Sapin relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique, imposait aux dirigeants des entreprises et des établissements publics de conduire une cartographie des risques destinée à identifier, analyser et hiérarchiser les expositions aux faits de corruption ou manquements à la probité.
Vers une gestion anticipée des risques
En effet, les collectivités sont désormais exposées à une judiciarisation croissante de leur fonctionnement interne. Les jurisprudences se multiplient, les textes se durcissent, les obligations de prévention se précisent. Dans ce contexte, les employeurs publics doivent passer d’une logique de réaction à une logique d’anticipation, afin de protéger à la fois leurs agents et leur propre responsabilité. Pour anticiper de manière efficiente, les collectivités doivent adopter une véritable approche de maîtrise des risques. Cette démarche, aujourd’hui de plus en plus mise en œuvre par des collectivités de toutes tailles, est également portée et encouragée par d’autres acteurs publics : le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT), le gouvernement à travers sa plateforme collectivités-locales.gouv.fr, ou encore le Sénat, lors de la mission d’information sur les problèmes assurantiels des collectivités territoriales de la Commission des finances[2].
Un risque, c’est tout événement susceptible de compromettre l’atteinte des objectifs d’une collectivité. La meilleure manière de s’en prémunir, c’est de les anticiper : quels sont les risques, quelles conséquences, et quelles actions de prévention ? C’est précisément ce que permet la cartographie des risques, approche structurante pour une collectivité qui permet d’évaluer le niveau de maîtrise des risques, de documenter les zones de fragilité, et d’armer la collectivité pour renforcer ses dispositifs de prévention. Dans un contexte d’importante réduction budgétaire, d’inflation juridique, d’élargissement des compétences, et d’exigence des administrés, la cartographie des risques est un véritable outil de gouvernance et de gestion, essentiel pour les collectivités territoriales, et en passe de devenir incontournable.
Un outil au service des DGS et des équipes dirigeantes
La cartographie est aussi un levier de pilotage stratégique pour les directions générales des services. À ces fonctions transversales, où les sollicitations sont permanentes et les marges de manœuvre parfois limitées, il est impossible de connaître l’ensemble des risques qui pèsent sur une collectivité. En ce sens, la cartographie permet de structurer une vision globale, de hiérarchiser les vulnérabilités, et de dégager un temps de réflexion précieux, souvent difficile à dégager dans un quotidien sous tension. De plus, pour l’exécutif, l’outil devient un véritable instrument de gouvernance, qui permet de suivre l’évolution des fragilités du territoire, d’anticiper les crises, et de piloter le mandat avec lucidité. Elle éclaire les arbitrages, alimente le dialogue avec les services, et sécurise la mise en œuvre du projet politique. Elle offre ainsi une grille de lecture utile pour planifier, hiérarchiser les actions, et éclairer la prise de décision. Ce travail de fond contribue à renforcer la capacité de résilience de la collectivité, à protéger ses agents, les administrés, ses infrastructures, et à améliorer la gestion des ressources. C’est également un outil de transparence et de lisibilité qui peut restaurer la confiance des citoyens envers leur administration. Dans un environnement où les collectivités sont tenues de faire mieux avec moins, prendre ce temps d’anticipation est une nécessité plus qu’un luxe. C’est ce changement de posture – du curatif vers le préventif – qui constitue aujourd’hui un véritable marqueur de capacité à piloter l’action publique dans la durée.
Les risques des collectivités
Ainsi, les collectivités en tant qu’acteur public local de premier plan sont exposées à de nombreux risques. Selon l’Association pour le Management des Risques et des Assurances de l’Entreprise (AMRAE), qui a travaillé avec une vingtaine de collectivités, celles-ci sont exposées à 9 familles de risques : le risque d’interruption du service public, les risques liés à l’environnement, les risques stratégiques et politiques, les risques liés à la sécurité des administrés, les risques patrimoniaux, les risques financiers, les risques sociaux/RH, les risques juridiques et de conformité et les risques opérationnels. Un exemple concret de risques sociaux/RH : les risques liés à la santé, à la sécurité ou aux conditions de travail des agents peuvent désorganiser profondément les services. Ils trouvent souvent leur origine dans une surcharge de travail, un climat interne dégradé, ou un manque d’équipements adaptés, et leurs conséquences sont lourdes : tensions accrues, baisse de qualité du service public rendu, et pression renforcée sur les agents présents. La cartographie permet ici d’objectiver ces fragilités, de mieux les prévenir, et de structurer une politique de prévention efficace.
Cartographier les risques dans une collectivité ne relève pas d’un simple exercice administratif ou technique. C’est une démarche collective et participative, structurée, qui doit mobiliser l’ensemble des parties prenantes : direction générale, encadrement, agents de terrain, voire partenaires externes. L’enjeu est double : d’une part, recueillir une vision fine et partagée des vulnérabilités potentielles ; d’autre part, créer une dynamique d’appropriation qui renforce la culture de gestion des risques à tous les niveaux. La méthode repose sur l’identification des activités critiques, l’analyse des facteurs de risques internes et externes, l’évaluation du niveau de maîtrise actuel, la cotation et la hiérarchisation des risques, et la priorisation des actions à mener. Concrètement, cela s’élabore à partir d’une série d’entretiens individuels avec les personnes ressources, la construction d’un référentiel et d’une grille d’analyse des risques, puis l’animation d’ateliers d’intelligence collective – deux par direction concernée – afin de croiser les regards sur les risques et construire une vision partagée avec tous les agents.
C’est précisément sur cette base que s’inscrit l’intervention de notre cabinet. Notre démarche repose sur quatre convictions fortes : une approche pragmatique, tournée vers des résultats concrets et utiles pour les équipes ; une co-construction impliquant pleinement les agents, en valorisant leur expertise de terrain ; une logique d’amélioration continue, qui permet aux organisations d’adapter leurs réponses dans le temps ; et enfin, un transfert durable de compétences pour rendre les équipes autonomes dans la mise à jour de leur cartographie. Spécialisé dans les démarches participatives et dans l’élaboration de cartographies des risques, Sémaphores mobilise l’expertise de ses différents pôles – finance, accompagnement du service public, RH, développement des territoires – pour proposer une approche à la fois transversale, opérationnelle et sur mesure, adaptée à chaque contexte territorial.