Le choix du mode de gestion des services publics est une décision à laquelle les organismes publics sont régulièrement confrontés afin de mettre en œuvre leurs politiques publiques. Il constitue un levier essentiel de performance des services publics, au regard des objectifs stratégiques fixés par la puissance publique et des besoins des usagers.

Dans le cas d’une gestion externalisée via une délégation de service public, la détermination des caractéristiques principales du contrat, la procédure de passation, puis son contrôle et son suivi constituent des étapes fondamentales de son cycle de vie.

Le choix du mode de gestion

Dans un environnement évolutif, la réflexion sur le choix du mode de gestion d’un service public est un moment clé pour définir le mode pertinent en fonction du diagnostic de la gestion passée du service et des axes d’amélioration qui en découlent.

Cette réflexion doit également prendre en compte le contexte local, les spécificités liées au secteur d’activité et à l’historique ou à la création du service étudié.

Ainsi, la réponse adéquate sera différente selon les conclusions de cette réflexion et les attentes politiques : ni la gestion en régie, ni celle en marché public ou en délégation de service public ne sauraient constituer une solution idéale en toutes circonstances. C’est bien la contextualisation et l’étude d’impacts qui permettront aux élus de prendre la meilleure décision.

La délégation de service public (DSP), quand elle est choisie, est un mode qui permet de confier la gestion et l’exploitation d’un service public à un délégataire dont la rémunération est, dans la plupart des cas, substantiellement liée au résultat de l’exploitation.

Son principal atout réside dans un transfert optimal des risques et des responsabilités vers le délégataire.

Le transfert des risques et des responsabilités

Le niveau du transfert du risque dépend du partage des responsabilités spécifique à chaque contrat entre la collectivité et le délégataire, notamment concernant le programme d’investissement et son plan de financement, les opérations d’entretien-maintenance et de gros entretien-renouvellement (GER), la relation à l’usager, le développement de la fréquentation et des recettes commerciales.

Si, dans tous les cas, la gestion du personnel est du ressort du délégataire (y compris avec obligation de reprise en cas de changement d’exploitant), le type de DSP dépendra du périmètre de transfert des risques, que l’on peut classer de manière croissante comme suit :

• La régie intéressée ne transfère aucun risque substantiel au délégataire : sa rémunération est composée d’un forfait garanti par la collectivité (charges fixes) et d’une part variable indexée sur des indicateurs de performance ou de résultats (intéressement) de manière encadrée. Si la part de risque devenait substantielle (selon le niveau de part variable et le système de pénalités), la régie basculerait vers l’un des types de DSP ci-dessous
• Le forfait des charges transfère au délégataire le risque industriel (charges) : en cas de surplus de charges réelles par rapport au forfait, le déficit est intégralement pris en charge par le délégataire. Le risque commercial (recettes) est assumé par la collectivité qui peut cependant prévoir un système d’intéressement sur les recettes (le délégataire peut ainsi porter un risque plus ou moins important sur les recettes)
• L’affermage transfère au délégataire à la fois le risque industriel et le risque commercial, mais c’est la collectivité qui finance les investissements structurants (premier établissement, travaux importants) alors que le fermier assure seulement la réalisation et le financement du renouvellement des biens.
• La concession transfère au délégataire les mêmes risques qu’en affermage, avec en plus le financement de tout ou partie des investissements, y compris des éléments lourds.

Les impacts fiscaux (particulièrement en matière de TVA) doivent également être examinés de près, car ils sont spécifiques à chaque type de DSP.

Par ailleurs, si la maîtrise de la gestion est a priori moins forte en DSP qu’en régie, elle dépend surtout des moyens alloués en pilotage et en suivi périodique de l’exécution du contrat. Une DSP bien suivie peut permettre un meilleur pilotage du service par la collectivité que par la régie, où, malgré des moyens matériels et humains issus de la collectivité, le dialogue de gestion et le travail d’ajustement du service sont parfois peu développés.

L’équilibre économique des DSP

L’équilibre économique des contrats de DSP dépend fortement du secteur d’activité concerné et des attentes politiques en termes de développement de la qualité du service, de la fréquentation, des investissements ou opérations de gros renouvellements à réaliser.

La gestion de l’aménagement urbain, d’un réseau de transport, d’un centre aquatique, d’une usine de traitement des déchets ou encore d’un centre de loisirs présentera des modèles économiques très différents : niveaux de charges (investissement / fonctionnement), système tarifaire / fiscal, taux de couverture commerciale, reste à charge pour la collectivité, niveau de rentabilité, etc.

Du secteur d’activité découle également un contexte de la concurrence particulier, plus ou moins oligopolistique, avec des moyens de financements qui varient très sensiblement (grands groupes, PME, associations, entreprises publiques locales, etc.). Lors d’une procédure de passation d’une DSP, le dossier de consultation des entreprises doit privilégier un cadre juridique et économique équilibré (intéressement, pénalités, etc.) et attractif afin d’assurer l’appétence des candidats potentiels et une mise en concurrence réussie.

La qualité de l’architecture contractuelle et l’élaboration d’un compte d’exploitation prévisionnel robuste sont les éléments pour engager efficacement le partenariat entre public et privé. C’est une condition sine qua non pour préserver la qualité des relations entre les parties tout au long du contrat.

Par exemple, les crises sanitaires et inflationnistes récentes ont rappelé l’importance des clauses d’indexation et de réexamen en cas d’aléas non prévisibles et/ou ayant un impact substantiel sur les conditions d’équilibre financier du contrat. Le rééquilibrage sera d’autant plus aisé que le contrat initial sera intelligible.

Par ailleurs, des clauses de fin de contrat bien rédigées en toute connaissance de cause pour chacune des parties, facilitent le débouclage du contrat concernant la reprise des biens, du personnel, des produits constatés d’avance, etc., et cela d’autant plus dans la phase opérationnelle de transition en cas de changement d’opérateur.

Enfin, les technologies numériques transforment profondément la gestion des DSP. L’utilisation des objets connectés, de l’intelligence artificielle et des plateformes de données permet un suivi en temps réel des services, une meilleure anticipation des besoins et une optimisation des ressources. Le recours à des opérateurs spécialisés bien outillés en la matière s’avère être un levier important de la performance.

Conclusion

La réussite d’une délégation de service public repose d’abord sur un contrat initial cohérent et lisible, qui assigne des objectifs politiques clarifiés — y compris en matière environnementale et sociale — et favorise la co-construction ainsi que la prise de risque du délégataire au regard de l’équilibre économique global du contrat.

La contraction des marges de manœuvre financières des organismes publics et l’évolution des besoins des usagers obligent plus que jamais à rechercher la performance et à maîtriser les coûts. On observe ainsi depuis plusieurs années des réflexions plus poussées lors des renouvellements de DSP et des changements plus fréquents dans le choix du mode de gestion ou dans celui de l’opérateur.

La palette élargie des entreprises locales (SPL, SEM, SEMOP) y contribue de manière croissante en assurant une meilleure maîtrise du service par le secteur public, tout en conservant une souplesse de gestion entrepreneuriale et en renforçant les principes de gouvernance ainsi que les pactes d’actionnaires entre le public et le privé.

Le suivi régulier de la délégation et le dialogue de gestion qui s’ensuit permettent enfin de faire vivre le partenariat tout au long du contrat. La qualité de la relation partenariale, tout comme celle du dialogue social au sein de l’entreprise, est précieuse, en particulier en cas de difficulté.