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L’ACTION ÉCONOMIQUE DES RÉGIONS : UN RETOUR SUR LES SIX ANNÉES ÉCOULÉES

par Alain Petitjean, Directeur Général de Sémaphores

 

Nous préciserons tout d’abord le champ de pertinence de l’action des collectivités territoriales en matière de développement économique et d’emploi, puis en nous appuyant sur les enseignements tirés du premier mandat d’exercice de leur compétence par les Régions, nous traiterons des différences de philosophies à arbitrer, des choix stratégiques à opérer, et enfin des moyens d’intervention.

Champ de pertinence et philosophie de l’action économique des Régions

Le champ de pertinence de l’intervention des collectivités territoriales en matière de développement économique et d’emploi se limite de fait à la micro-économie : l’aide directe et indirecte aux entreprises et aux personnes. Les enjeux macroéconomiques ne sont pas à la portée des Régions et relèvent de la compétence des États voire plus raisonnablement de l’Union européenne. Enfin la gouvernance de Pôle Emploi n’inclut pas les collectivités territoriales. Par ailleurs, la loi Raffarin d’août 2004 a limité le rôle de chef de file de la Région, en l’exprimant sous forme de coordination plutôt que de compétence exclusive.

Nous constatons tout d’abord, au moins dans un premier temps, que la philosophie d’intervention mériterait de ce fait une réflexion approfondie. Schématiquement, l’emploi et le développement économique procèdent de projets d’entreprises (création ou développement). Dès lors, les collectivités territoriales doivent opter :

  • soit pour un soutien aux projets qui leur sont présentés, mobilisant indifféremment toute une gamme générique d’appuis et d’aides prédéfinies : aide à l’exportation, à l’investissement, à la création d’emplois, etc.
  • soit pour une aide à la génération de projets, dans le cadre ciblé de programmes stratégiques, et un accompagnement dans le temps de ces projets, dans une logique d’appui structurel et « sur mesure ».

Ces deux logiques ont leur fondement mais la première nous paraît particulièrement sujette aux effets d’aubaine, d’une part, et trop passive d’autre part. Elle s’effectue dans une logique de guichets, pour un apport peu perçu par les chefs d’entreprise, qui assimilent dans ce cas de figure l’action des collectivités territoriales à un droit acquis, et non à un engagement à leurs côtés. Elle devient inopérante en période de crise, marquée par une raréfaction des projets sur un territoire. Enfin, statistiquement, elle passe à côté des besoins et projets des PME, lesquelles représentent pourtant 85 % de la création d’emploi sur un territoire.

Nous recommandons pour notre part des actions proactives, fondées sur une approche directe des besoins et projets des entreprises, dans le cadre de programmes temporaires à fort contenu stratégique et forte visibilité politique, plutôt que de gamme pérenne et
indifférenciée.

Le bilan du premier mandat d’exercice de la compétence économique des Régions

Si l’on considère maintenant la stratégie menée par les Régions lors de leur premier mandat d’exercice de la compétence économique, on peut dégager plusieurs observations, sur ce qui a été fait comme sur ce qui a pu manquer dans un premier temps.

Au chapitre des réussites, on constatera:

  • le déploiement d’une gamme complète d’aides, couvrant l’essentiel des besoins des
    entreprises,
  • l’orientation forte en faveur de l’innovation, du soutien à la R & D et du capital-investissement, donc de tout ce qui prépare l’avenir de l’économie.

Ce dernier élément doit être explicitement souligné : il constitue la réussite principale du précédent mandat, et le socle sur lequel se construisent l’avenir et la légitimité de l’action économique régionale.

A contrario, on peut considérer que trois domaines ont été sous-priorisés :

  • le développement ou la capacité de résistance des PME appartenant au champ de l’économie « ordinaire » ; c’est en effet sur cette catégorie d’entreprises que repose l’économie productive, et donc la création d’emplois les plus immédiatement adaptés au portefeuille de compétences présentes sur les territoires ; c’est aussi dans cette catégorie d’entreprises que des appuis-conseils peuvent revêtir leur efficacité maximale, pour y généraliser l’innovation organisationnelle, technologique, managériale et sociale ; cette action pour « l’économie actuelle », en période de crise, doit venir en complément de l’action pour « l’économie d’avenir », que porte la politique de soutien à l’innovation des Régions ;
  • le soutien aux territoires en difficulté ou défavorisés : alors que l’État s’est désengagé de l’aménagement économique du territoire, les Régions dans leur logique de gamme indifférenciée n’ont pas complètement pris le relais (sauf en matière d’infrastructures et de désenclavement par les transports) ; c’est d’autant plus dommageable que le développement économique et l’emploi relèvent de plus en plus d’une approche globale d’attractivité durable des territoires, incluant le logement, les transports, l’éducation, la qualité de vie, etc. plus généralement le mode de coordination de l’action régionale et des initiatives des autres collectivités locales n’a pas toujours fait l’objet d’une articulation explicite et d’une mise en cohérence effective ; il s’en est parfois ensuivi une certaine déperdition de moyens et d’efficacité, amplifiée par la sous-mobilisation endémique des financements européens par l’État ;
  • le lien aux questions d’emploi et de formation, traitées dans le cadre d’autres compétences régionales, n’a pas été poussé jusqu’à sa logique ultime, alors même que la matière est grandement commune : économie, emploi et formation se rencontrent dans le projet économique d’une entreprise, qui forme la base sur laquelle peut s’accrocher l’intervention des collectivités territoriales ; faire émerger une réelle GTEC (gestion territoriale de l’emploi et des compétences) sur un bassin d’emploi doit pourtant constituer un horizon de défi pour les collectivités territoriales, si elles veulent contribuer activement à la sécurisation des parcours professionnels et accompagner leurs populations, dans leur montée en compétences comme dans leurs besoins de reconversion, dans leur continuité professionnelle.

Pour finir, les moyens d’intervention des collectivités territoriales méritent eux aussi réflexion, tant sur leur coût que sur leur efficacité.

On peut ainsi s’interroger sur :

  • l’arbitrage (y compris financier) à porter entre moyens permanents dédiés à des actions pérennes (équipes internes, structures financées), dont l’efficacité va souvent en diminuant, et actions ponctuelles sous-traitées, à coût identifié et à plus forte visibilité médiatique donc politique ; les premiers ont été systématiquement préférés aux secondes, alors même que le temps des entreprises s’accorde manifestement plus à ces dernières…
  • le recours à des partenariats diluant l’action des collectivités territoriales dans celle des CCI et organisations professionnelles, au risque d’un déficit d’identification et d’attribution politique de cette action ;
  • enfin et surtout, la coordination et la mutualisation d’actions et de moyens entre les différentes collectivités territoriales : jusqu’ici toutes sans exception ont accru leurs moyens, au risque d’une redondance et de dépenses excessives.

Sur ce point, pour notre part, nous constatons deux échelles de pertinence avérée :

  • la Région pour les enjeux stratégiques, les politiques de filières, et le lien au monde de l’université et de la recherche, le soutien aux politiques de relocalisation de filières (en partage avec l’Europe et l’État)
  • et le bassin de vie et d’emploi, donc les Métropoles et Communautés de Communes, pour les questions cruciales d’appui aux PME, d’accompagnement des personnes dans (ou vers) l’emploi, de GTEC, enfin d’attractivité globale du territoire.

À notre sens, l’équilibre entre action régionale et action territorialisée doit donc impérativement être repensé et reconsidéré.

Le second temps de l’action économique des Régions

Toutefois, dans un second temps, l’action économique des Régions a été assez profondément réorientée, pour tenir compte de la crise et lui apporter une réponse adaptée.

De plus en plus, leur travail de développement économique s’organise plutôt :

  • par filières prioritaires 
  • par actions collectives, sur appels à projets ou par démarchages directs 
  • sur des typologies d’entreprises à besoins spécifiques : reprise-transmission ; reprises après dépôt de bilan ; etc
  • et en actionnant des moyens, y compris temporaires ou exceptionnels, pouvant aller jusqu’à la mobilisation de moyens financiers exceptionnels (dans le cadre de l’appel à l’épargne populaire, notamment)

À l’arrivée, ce qui est recherché, c’est une stratégie territoriale, définissant une « offre de services » du territoire, de préférence immédiatement opérationnelle.

S’y ajoute la création d’observatoires, ou de points d’échange et d’animation réguliers avec
les acteurs économiques.

Sur cette base, une « boîte à outils » peut être esquissée, à titre purement indicatif cela va de soi, comportant une batterie de mesures accessibles à tout territoire, au niveau infrarégional :

  • qualifier l’offre immobilière ; la requalifier au besoin ; s’assurer d’une offre immobilière à haute valeur ajoutée ;
  • compléter l’offre de services territoriale (au sens de services aux entreprises) ;
  • créer des portails fédératifs et mettre en place des « guichets uniques » par public (sans forcément fusionner tous les outils d’intervention, démarche très délicate et longue à mettre en place) ;
  • définir des supports aux actions collectives (sur appels à projets) ;
  • initier des opérations de mises en connexion avec les territoires limitrophes/complémentaires ;
  • programmer à intervalle régulier des approches directes et « par vague » des besoins/projets/potentiels des PME :
    •  développement,
    •  création reprise transmission d’entreprises,
    •  recherche de partenariats,
    •  création d’emplois,
    •  gestion territoriale des emplois et des compétences,
  • mettre en place un « plan grands comptes » sur le territoire (plan anti-délocalisation) ;
  • réfléchir à la création d’une marque territoriale ?

Ainsi, le premier mandat d’exercice de la responsabilité des Régions en matière d’action économique s’est-il achevé sur une note optimiste, attendant désormais une déclinaison infra-régionale, thématique, et sectorielle.

Le recensement des initiatives économiques des Régions 2009-2011

C’est donc dans ce contexte d’approfondissement de l’action économique régionale :

  • au vu des réalités de la crise, d’une part,
  • des premiers enseignements du mandat écoulé, d’autre part,

que s’est déroulée notre entreprise de recensement des initiatives innovantes des Régions, en matière d’action économique.

La démarche proposée aux Régions suggérait cinq axes pour recenser des actions innovantes : le soutien à l’enseignement supérieur, à la recherche et à l’innovation ; le développement des filières (pôles, clusters) ; l’appui aux PME ; le soutien à l’attractivité des territoires ; les coopérations ciblées avec d’autres territoires.

Les résultats de notre recensement nous ont amené à ajouter un sixième axe sur l’innovation et l’investissement dans l’Économie Sociale et Solidaire, recouvrant à la fois les champs traditionnels de l’ESS et illustrant les objectifs de développement d’une économie responsable à l’échelle régionale.

Quelques exemples d’initiatives prometteuses

1.   Un premier exemple du décloisonnement qui a marqué les nouvelles politiques économiques des Régions porte sur le lien resserré entre enseignement supérieur, emploi et attractivité du territoire. À travers son « Pacte ingénieurs », la Région Alsace œuvre à la fois à l’emploi des jeunes, à l’offre de compétences du territoire, et à la garantie donnée aux entreprises d’accéder à une ressource majeure dans la compétitivité.

D’autres Régions ont pareillement travaillé à l’accueil de chercheurs (comme la Région Centre avec son agence Le Studium) et, plus généralement, à l’attraction de populations qualifiées et d’entreprises que ces compétences attirent en retour. De même, plusieurs initiatives se saisissent des enjeux de mise en réseaux des outils d’Innovation (Bretagne Développement Innovation, le Réseau Centre Innovation, Seinari en Haute-Normandie, Nord
France Innovation Développement, les Paca Labs…).

En Auvergne, une démarche comme « Graines d’emploi » combine elle aussi des dimensions économiques et d’emploi (recrutement, formation, etc.).

2.   Les Régions ont également été de plus en plus nombreuses à initier, plutôt qu’à simplement accompagner, des démarches sectorielles, elles-mêmes de plus en plus « pointues ». À ce titre, l’engagement de la Région Aquitaine dans la formalisation et le lancement effectif du Cluster Aetos, portant sur les drones, retient particulièrement l’attention par son caractère volontariste et anticipateur.

D’autres Régions ont également travaillé à la gouvernance et à la professionnalisation des pôles ou clusters ou ont contribué à leur émergence, comme en Nord-Pas de Calais avec les pôles d’excellence régionaux, en Champagne-Ardenne sur le sujet de la méthanisation, ou en Pays de la Loire en matière d’énergies marines renouvelables. Les contrats de filières se sont également multipliés (Alsace, Bretagne, Lorraine, etc.).

3.   L’appui aux PME a pris une importance croissante, fondée sur des formes d’accompagnement de plus en plus intégrées. L’exemple de la Région Île -de-France avec le dispositif PM’Up retient plus particulièrement l’attention, par sa combinaison d’appels à projets, de pluri-dimensionnalité des aides mobilisées, et la durée d’accompagnement avec les possibilités de réorientation des parcours au fil de la vie des projets.

D’autres Régions ont investigué dans la même direction : programmes d’accompagnement des PME (Languedoc-Roussillon, Picardie) ; effort spécifique sur les
investissements matériels (Basse-Normandie, Picardie) ou sur l’exportation en Région
Centre, avec Centrexport, et en Nord-Pas de Calais ; renforcement des outils de financement (Franche-Comté, Lorraine, Auvergne, Pays de Loire) ; ou plateformes de services mutualisés (MDE de Guadeloupe). 

4.   En matière d’attractivité des territoires, la démarche de la Région Basse-Normandie, formalisée dans le dispositif Crete, retient l’attention par son assise : les bassins touchés par des sinistres industriels et bénéficiant, à ce titre, d’actions de revitalisation ; comme par sa globalité et son caractère anticipateur : catalogue de mesures mobilisables « sur mesure » en fonction des caractéristiques des territoires.

5.   Les créations de guichets uniques ou les regroupements collaboratifs d’acteurs pour accroître l’efficacité des aides, ont également été mis sous les feux de la rampe. La Bretagne en est une bonne illustration avec le « guichet unique » des PME adhérentes aux pôles
de compétitivité, outil de simplification et de partage d’informations entre acteurs des
territoires.

Dans le même ordre d’idées, la Franche-Comté a repensé ses politiques de financement des PME de manière collaborative avec les autres collectivités impliquées. On mentionnera également l’initiative novatrice par laquelle la Région Nord-Pas de Calais a mis le dialogue social territorial en avant comme sujet d ‘expérimentation et outil d’attractivité.

6.   L’économie sociale et solidaire s’est imposée d’elle-même comme dimension transversale à part entière dans un grand nombre de Régions. Paca, avec ses fonds IRIS d’appui à l’investissement social, œuvre ainsi à la professionnalisation des acteurs, comme à l’employabilité de leurs salariés.

On retrouve ce souci dans d’autres mesures adoptées en Île-de-France (programme
Equisol), Languedoc-Roussillon, Lorraine, etc. 

Analyses et conclusions

À l’analyse, il apparaît que les Régions ont grandement privilégié leur « cœur de cible », à travers une action clairement orientée vers les entreprises. Ceci s’explique très bien, dans la mesure où le contexte de crise a fortement mobilisé les acteurs publics locaux et l’État vers le soutien direct à l’activité et à l’emploi, les politiques d’aménagement du territoire ou de diversification ayant été reportées dans le temps.

Cet axe pourrait paraître excessivement défensif ? Il n’en est rien !

Il convient en effet de souligner qu’au contraire, dans le même temps, un nombre important et croissant d’actions ont été conçues et déployées dans des « logiques de conquête », visant principalement à :

  • accompagner la transition écologique de l’économie,
  • accélérer et amplifier la diffusion de l’innovation dans les entreprises et sur les territoires,
  • stimuler le développement et la structuration de l’économie résidentielle,
  • favoriser la professionnalisation de l’économie sociale et solidaire.

Enfin, cette entrée thématique a été enrichie, au vu des expériences amorcées en Régions, par une réflexion sur leurs nouvelles approches en termes de méthode d’animation et d’intervention.

Au final, plusieurs points saillants apparaissent :

  1. Les « logiques de clustérisation » sont très largement développées dans les Régions : grappes d’entreprises, pôles d’excellence… se substituent progressivement aux politiques traditionnelles de filières. La sélectivité, la conditionnalité (à l’implication dans une démarche collective) et la diversité deviennent les maîtres mots de ces politiques d’encouragement de l’activité.
  2. La mutation des outils financiers des Régions les a progressivement conduites des politiques de subvention vers les avances et, aujourd’hui, vers le financement en fonds propres et la création de véhicules permettant des prises de participation.
  3. Le rapprochement des logiques de développement économique, d’emploi et de développement des compétences, dans une vision plus concertée, ouvre un espace de dialogue territorial à l’ensemble des parties prenantes, qui a pu se traduire concrètement par
    des réorganisations de direction au sein des Régions.
  4. Corrélativement, la globalisation des aides dans une logique d’accompagnement global, multidimensionnel, des projets des entreprises, a favorisé l’intégration des aléas conjoncturels et le pragmatisme dans l’appui effectif aux entreprises.
  5. La mobilisation de moyens nouveaux est venue soutenir des politiques économiques à fort intérêt social et sociétal, au-delà des enjeux de développement local et d’accompa-gnement des politiques de l’emploi. Le sens et les valeurs portés par les projets, comme dans le champ de l’économie sociale et solidaire, sont à la fois des objectifs et des moyens pour les Régions.
  6. La territorialisation des actions s’est accentuée, dans la mesure où les Régions associent des actions de rééquilibrage du territoire à des interventions plus discriminantes en faveur des secteurs/territoires moteurs du développement (ou en manque de développement).

On notera certes quelques dimensions peu représentées dans l’échantillon considéré, par un biais de méthode essentiellement : 

  • la relative rareté des initiatives transrégionales ou transfrontalières s’explique ainsi (même si elle recèle encore de belles perspectives d’approfondissement) ;
  • là où l’intervention des Régions n’inclut pas de mécanisme d’approche directe ou d’aide à la génération de projets, nous pouvons diagnostiquer un risque de pénurie de projets, du fait de leur raréfaction en période de crise ;
  • là où leurs initiatives privilégient l’action indirecte et déléguée, nous craignons de même un certain risque de manque de leadership.

Toutefois, au final, l’action économique régionale paraît sur la voie d’une maturité, qui devrait pouvoir éviter l‘écueil du « régime de croisière » et de l’enlisement dans la routine.

Un tel constat n’allait pas de soi, et est tout à l’honneur des Régions, stimulées par l’aiguillon de la crise.

Il s’agira maintenant d’inscrire ces axes de réponse et de résistance dans la durée, et d’assurer une continuité dans l’innovation et l’expérimentation.